一、生態文明歷史性寫入憲法，生態環境部應運而生，自然資源部同期組建……環境監管迎來大統一

事件：

2018年，是我國生態文明建設全面推進的一年，國家層面各項政策緊鑼密鼓地落實到位。

3月，生態文明被歷史性地寫入憲法(詳情請點擊 《中華人民共和國憲法修正案》表決通過 生態文明寫入憲法)。十三屆全國人大一次會議表決通過了國務院機構改革方案，決定組建新的自然資源部，同時組建的生態環境部，將原環境保護部的職責及其他六個部委的相關職責整合了起來(詳情請點擊 國務院機構改革：自然資源與生態環境的“大部制”新使命)。4月，大部制改革靴子最終落地，新組建的生態環境部正式掛牌，并對外公布部門職責，31個省市環保廳也紛紛掛牌成立。李干杰任黨組書記、部長。5月， 2018年史上最高規格的全國生態環境保護大會召開(詳情請點擊全國生態環境保護大會釋放四大新信號)。充分體現了黨中央、國務院對生態環境政治意義的強調。

點評：

一系列推動生態文明建設的政策在年初便敲定落實，充分體現黨和國家搞好生態文明建設、落實“兩山論”的強大決心。

大部制改革的落實，強化了系統全面的環境管理，同時實現生態與環境統一，改變以往“九龍治水、各自為政”尷尬現象。由統一部門對生態環境進行統一保護、統一修復、統一管理，是生態文明建設發展的必然趨勢和更高要求。不僅有利于環境治理效果的改善，而且也是落實綠色發展、落地“兩山論”的必要路徑。

生態文明建設是系統工程，在以生態文明和綠色發展理念為基礎的社會發展大框架下， 環境執法的準確度和平衡度在之后的政策中被進一步強調。我國的各項工作也都圍繞這一大框架展開。如對產業結構的升級調整，以及用價格機制推動綠色發展等政策的出臺。這其中，也包括對全社會參與生態文明建設的引導，以及對民眾普遍關注的垃圾分類、農村環境治理、黑臭水體治理、大氣污染治理等市場領域的重視和推進等等。這些也在下文中有詳細的闡述。

從國家頂層設計層面來講，為更好地支撐生態文明建設，統籌推動綠色發展戰略，環境管理的頂層設計與管理職責也正在發生變化。可以肯定的是，未來的生態環境部不僅僅是環保的綜合管理部門，同時也應該是支撐綠色發展和落“兩山論”的主導力量。(詳情請點擊 傅濤：生態環境部應成為落地“兩山論”的主導部門)

未來如何更好落實“兩山論”，將成為環境產業的最根本發展方向。E20研究院院長傅濤博士首創的《兩山經濟》也在2018年正式出版(詳情請點擊：《兩山經濟》自序 | 在綠水青山的增量之中獲取金山銀山)，他在書中提出了兩山經濟及所屬的四大價值規律，為“兩山論”落地提供可借鑒的思路和案例建議。

政策建議：

第一、環境是經濟發展的重要制約因素，同時也是動力因素。新時代下，環境產業需要從過去的成本中心向價值中心轉型，環境管理職能亦是如此。未來的環境管理職能應該更多地將一些綜合性的職能注入到生態環境部，融合經濟手段、行政手段、產業手段等綜合性手段，促進產業發展，這也會對環境產業產生很重要的影響。

第二、我們認為，在未來政府的結構體系之下，一定要有相應的部門來承擔綠色發展、承擔落地“兩山論”的基本職責。生態環境部作為目前唯一以“生態”命名的機構，應不僅僅是把環境保護的職能大統一，不僅僅是一個經濟的制約部門、發展的制約部門，更多的是一個促進部門，是在統一的基礎上為綠色發展的落地，為“兩山論”實踐提供有益的管理、指導和促進作用的部門。

二、東方園林最慘“發債門”推倒一連串多米諾骨牌，產業深層次危機浮出水面，環保股集體從仙界跌回凡間

事件：

2018年5月21日，東方園林發布公告稱，原計劃發行的10億元公司債券，實際發行規模僅0.5億元。此事不僅成為東方園林2018年一系列危機的導火索，也引發了極強的“多米諾效應”，成為2018年環境產業深層次危機暴露的標志性事件。

深陷“發債門”后，東方園林股價連續受到重挫，且大股東股權質押觸及平倉線。雖然內在原因各有不同，但神霧環保、盛運環保等環保企業都先后被爆出資金鏈問題等經濟危機。環保股一度遭遇急速下跌，一份各行業2018年指數漲跌幅圖表顯示，環保行業漲幅為-48.2%，畫面著實有些慘淡。

一系列的資金問題，也引發眾多國資對民營上市企業的“接盤”(詳情請點擊 11個月11起!2018年“國資系”大舉接盤民營環保上市企業)，其中，東方園林擬受讓公司不超過總股本5%的股份，盈潤匯民基金成為其的戰略股東(詳情請點擊 東方園林絕地逢生，獲國資不超5%參股)。據不完全統計今年內還有10多起國資收購環保民營上市公司的案例發生。“國進民退”問題成為行業熱議話題之一。

PPP所引發的問題只是諸多因素之一，總體看是金融環境驟然緊縮以及其他因素所帶來的民企的普遍困境。最終國家緊急出臺紓困資金，以馳援更多受困的優質民營企業，并首次提出競爭中性原則，引領國企改革。

點評：

東方園林類似遭遇的發生，不能僅僅歸咎于所謂的“國進民退”，也不能像外部一樣簡單歸咎于PPP項目。

與此相關的直接原因應該是外部金融環境的緊縮，以及在PPP中的一部分領域所帶來的風險。PPP是重資產經營，如果資金鏈緊張，很容易出問題。尤其是在擴張速度特別快的情況下，更容易出問題。

在2018年固廢戰略論壇上，E20研究院執行院長薛濤也舉出一組分析數據，2018年，暴露問題的上市企業環境業務類型中，有40%涉及技術類，60%涉及PPP類。

值得關注的是，在暴露問題的60%涉及PPP類的業務中，有78%是由于PFI項目導致的，還有22%是由于其他原因導致的，如盛運環保等。(詳細數據分析及觀點解析，請關注將于1月19日推出的薛濤在2018固廢戰略論壇上發言全文實錄)

E20環境平臺對市政環保領域PPP的四分類顯示，各類項目的運營屬性強弱不同。其中，A類、B類和D類均具有真正意義上的運營屬性。C類PPP則屬于非特許經營的政府購買服務PFI類項目(具體分類薛濤在其署名文章中也有詳細說明和闡述 參考：財政部PPP中心約稿：環保PPP年度盤點，薛濤談分類后的頂層思考與產業變局)

C類PFI項目，屬于非以量計價的政府付費類，通常采用可用性付費+運維服務費的付費方式，因此處理不當很容易出現“工程化”、“假運營”或“輕運營”。東方園林的大部分項目都是PFI項目，且擴張速度特別快。

很多PPP踩雷事件的發生確實多與PFI項目本身不夠完善有關，但企業對待PPP項目過于激進的態度，也是造成類似問題的主要原因之一。針對這類問題，薛濤在其著作《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環保PPP》一書中，有詳細闡述，也因此被業內人士稱為是PPP防雷手冊(詳情請點擊亡羊補牢為時未晚，一份環保PPP的掃雷求生指南)。

在防范風險的過程中，重要的還是國企和民企應該根據各自的優勢來識別項目風險，從而降低未來項目帶來的風險值。

從財政部金融司司長王毅在北京大學PPP論壇上的發言，可以看出，PPP項目中純政府付費模式將進一步緊縮，或許宣告了一種商業模式的終結(詳情請點擊 評王毅司長PPP講話：入庫不保險，條例和正負面清單要來)。

需要認識到，PPP規范化建設將是一個漫長的過程，在過渡期，企業要選擇合適的發展路徑，揚長避短。

同時，一系列產業危機也帶來了行業內關于“國進民退”現象的討論，多數認為這種現象正越演越烈。對此，生態環境部環境與經濟政策研究中心主任、黨委書記吳舜澤在“2018(第十二屆)固廢戰略論壇”上表示，他并不認同這種說法。其實去杠桿、去產能等政策對大型與小型企業、國有企業與民營企業都呈現出明顯不同的分化影響。大型企業、國有企業享受了“產能收縮+需求韌性”利好下的量價齊升，但部分民營企業、小型企業出現了負向效果，因此，出現“冰火兩重天”。“只要突破瓶頸，跨過非常規的關口，一定會取得未來不可逾越的先機，獲得比過去更快的增長速度。(詳情請點擊 吳舜澤：從環境產業角度看近期環境與經濟形勢的變與不變)

我們也注意到，在國資大舉接盤環保民營上市公股權的同時，也有諸如鵬鷂環保(詳情請點擊 鵬鷂環保：擬收購中鐵環保51%股權并對其增資 )、盈峰環境(詳情請點擊 盈峰環境并購中聯環境順利通過證監會審核)這樣的環保民營上市企業買進國資的事件發生。

某種意義上說，這也是一次優勝劣汰、洗牌重組的過程。讓真正有實力的企業生存下來。接下來，不斷折翼的企業或許將通過出售資產和股權出讓等形式，繼續尋找出路，行業整合并購趨勢將會愈加明顯。

政策建議：

第一、競爭中性絕不是一日之功。從國家的層面上來看，靠資金紓困，本身并不能解決根本問題。除企業個體如上所述需要選擇正確的戰略和不忘初心外，政府在機制建設過程中，要重點關注全社會信用體系的建立。從金融機構的反應來看，的確對很多民營企業缺乏誠信保有戒心，這種大背景下民企債務違約事件集中發生，爆發信用危機。因此，完善企業的信用體系，是一個關鍵的工作內容。在此基礎上，還要大力建設國企和民企平等的融資環境，以及市場競爭選擇的公平性，才能真正實現競爭中性的原則要求。

第二、正如前文所述，環境部監管越來越重視公眾參與和信息公開，只有規范化、系統化的環境監管，才能帶來外部運營狀況、技術能力等的公平競爭。

第三、財辦金〔2017〕92號文之后的PPP，規范是行穩致遠的基本前提，也必然要求做真運營、做實績效。PPP項目要做到管理的穩定性、設計的長期性，不僅企業要問初心，也要求中央政府在做任何改革前，都要有整體的設計和審慎的推演，避免一刀切，避免大放大收。

薛濤在《濤似連山噴雪來——薛濤解析中國式環保PPP》一書中分析，如同其他改革推進經歷的一樣，PPP改革的初衷和實際效果也稍有背離，雖然問題不像其他領域那么嚴重，但內在原因也有類似之處。推演市場行為者在追逐自身利益最大化的行為時，必須充分考慮除市場機制以外，制度作為內生變量在其中的作用，不僅包括正式制度，也包括非正式制度的約束作用。具體到環保領域，不分析環境產業和細分環境治理領域各自的基本情況，不分析地方政府、社會資本和金融機構的基本訴求，不分析PPP的應用與商業模式和政府能力等方面的匹配，則很容易出現“一刀切”的政策效果。

三、鵬鷂環保、綠色動力成年度上市雙雄，“資本寒冬”下提振環境產業信心

事件：

2017年年底，受IPO審核監管趨嚴影響，環保企業IPO頗為曲折、幾經變化、屢屢遭遇挫折被否決。2018年開年以來，鵬鷂環保、綠色動力相繼在A股成功上市，成為2018年僅有的兩家成功上市的環保企業，風頭強勁。

2018年1月5日，中國最早的環保公司鵬鷂環保重新回國內上市，在2018年突變的市場中，鵬鷂環保站在了一個新的起點上，并在北京設立分公司，即將開啟新的征程。(詳情點擊：1、鵬鷂環保2018年1月5日深交所上市;2、鵬鷂環保北京代表處成立，開啟鵬鷂發展史新征程)

6月11日，綠色動力A股成功掛牌，成為國內首家垃圾發電A+H股企業，這一行為不僅拓寬公司現有融資渠道、保障項目建設所需資金，也確保公司在競爭中保持行業領先地位，其行業影響力排名迅速上升。據E20固廢業績榜單顯示，截止到今年10月，綠色動力2018年垃圾焚燒新增規模18000噸/日，僅次于光大國際，躍居行業第二。(詳情點擊：1、綠色動力6月11日在上交所上市;2、【年度大榜】2018固廢&環衛企業業績榜及影響力企業出爐)。

點評：

從2016年的1家，到2017年的13家，在A股和H股上市的環保IPO企業數量在2017年得到激增，2018年，這一數值又大幅回落，環保股值遭遇集體下跌，2018年傳來上市好消息的，僅有鵬鷂環保和綠色動力兩家。此外，如康恒環境等企業也在積極準備上市。(詳情點擊：康恒環境擬作價85億元借殼四通股份)

2018年環保資本市場人氣迅速回落，與環境產業資本緊縮有很大關系。環保領域受宏觀大環境的影響，經濟增長很不樂觀，環境產業已經從仙界又回到了凡界。另外，市場狂奔后產業體力透支嚴重，人才和銷售都不夠，難以承受日趨嚴格的IPO大考，IPO的路越來越窄。

在金融緊縮的大形勢下，接通資本通道，或許顯得更加重要。鵬鷂環保是典型代表之一，在最新的水務上市公司現金流量表中，鵬鷂環保僅次于首創股份，名列第二位。成功上市后，投資能力也得到進一步提升，本年度最受關注的收購案例之一，就是鵬鷂環保對中鐵環保51%股權的收購，在國資大舉接盤民營上市公司的背景下，鵬鷂環保給民營上市環保企業打了一劑強心針。(詳情點擊：鵬鷂環保：擬收購中鐵環保51%股權并對其增資)

2018年，資本的寒冬使得環境產業愈發地凜冽，產業邁入深度轉型期，不少行業龍頭企業、上市公司也出現了虧損和資金危機，民營企業生存更為艱難。正如E20研究院院長傅濤所說，“民營企業活躍在經濟最末端、最一線，這個特征也決定了它最容易受到波及。經濟膨脹時，民營企業最容易發展起來，嘗到第一絲甜頭;在經濟收縮時，它們也是最容易受傷的群體。”(詳情點擊：在產業深度轉型之際，向環境企業家的情懷致敬)

政策建議：

產業寒冬之際，對于那些利用杠桿、盲目擴張的企業，崩盤了也不值得拯救。但對于真正做環境建設的企業，尤其是有夢想、有情懷、不忘初心的環境企業家，政策應該給予呵護，尤其是要呵護環保上市民營企業。同時，最根本的對民企的保護是建設社會信用(政府履約付費和企業履約守法)和社會公平制度完備下的中性競爭環境。

四、發改委規范綠色發展價格機制 垃圾、污水處理等領域或將告別“收費難、難收費”問題

事件：

7月2日，國家發展改革委印發《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》(詳情請點擊 發改委發文推綠色發展價格機制改革深刻推動環境公共服務發展)，針對污水處理收費政策、固體廢物處理收費機制、有利于節約用水的價格機制，以及節能環保的電價機制等做了具體闡述。

《意見》明確提出，將生態環境成本納入經濟運行成本，撬動更多社會資本進入生態環境保護領域，促進資源節約、生態環境保護和污染防治，推動形成綠色發展空間格局、產業結構、生產方式和生活方式。這是推動資源環境價格機制改革的基本方向。資源環境價格機制改革聚焦污水處理、垃圾處理、節水、節能環保4個方面，有針對性地提出了一攬子的政策措施。

點評：

相較于水、電、氣等完善的價費機制，我國生活垃圾收費因其公益屬性和責任者追溯困難而始終未能得以健全。雖有全國許多省份頻頻出臺垃圾分類管理辦法，但管理辦法與收費制度未能形成有效的統一，地方政府仍面臨著“垃圾分類推行難”和“垃圾收費征收難”的兩大難題，因此采用經濟手段刺激分類的出臺迫在眉睫。在生活垃圾收費機制的探索方面，我國不少城市已作出了先行實踐和探索。(詳情請點擊 透視發改943文：垃圾收費分類雙管齊下，固廢管理進入體系化)

以寧波市為例，由世界銀行貸款，E20環境平臺作為咨詢方開展的寧波市生活垃圾收費機制研究項目已前瞻性地采用了垃圾收費+垃圾分類相輔相成的思路，并提出了“差別化”、“精細化”及“超量加價”原則，與本次價費機制指導思想高度吻合。

針對污水處理，通知提出按照補償污水處理和污泥處置設施運營成本(不含污水收集和輸送管網建設運營成本)并合理盈利的原則，制定污水處理費標準。此句釋放兩個信號，第一污水處理費標準制定時不考慮管網建設和運營成本，管網的建設成本一般而言為污水廠建設成本的3倍左右，且實際運營中不可控因素較大，因此管網的建設和運營主體行業一直存在爭議。此文件將污水處理全成本之廠和網首次明確切開，明確了一體化模式下的項目風險測算，以及污水處理的全成本概念。從另一個角度理解，可以認為居民通過污水處理費僅直接承擔污水廠廠區內全成本，管網建設和維護資金來源可以解讀為仍然通過土地開發轉移到土地出讓價格及政府財稅收入中承擔。(詳情請點擊 透視發改943號文(中)：污水處理領域“強心劑下的風控點)

針對供水領域，《意見》提出“建立充分反映供水成本、激勵提升供水質量的價格形成和動態調整機制”可以說是一個很重要的突破。同時，《意見》對特種用水和非居民用水做了強制性規定，表明節約用水是很重要的一個方向。對于特種用水和非居民用水的企業而言，會增加其用水成本，階梯水價會進一步加大。對于供水企業而言，其盈利點將更多地轉向特種用水和非居民用水方面。對于主要以提供居民用水為主的企業有負面影響，盈利會減小，對于主要以提供特種用水和非居民用水為主的企業而言會有正面影響，利潤會增加。(詳情請點擊 透視發改943號文(下)，供水行業的“表里救心丸”)

政策建議：

第一、《意見》以價格改革推進綠色發展，建議應該盡快在全國各地出臺落實污水處理和垃圾處理的收費配套政策。

第二、《意見》將污水處理全成本之廠和網首次明確切開。垃圾處理領域也可以參照污水處理的收費思路，進行廠、網分離的處理方式，如整個環衛端由政府來負擔，而整個末端處置的總成本由老百姓來負擔。

五、督察“鐵面”依舊，陣痛過后，環保成為經濟換擋升級的重要動力

事件：

2018年中央環保督察組2018年分兩批共對20個省份實施督察“回頭看”，推動解決群眾身邊的生態環境問題6萬多個，問責超八千人。

截至2018年，環保督察已經歷時3年多，督察過程發現，各行各業都存在著突出問題。環保督察雖然已經趨于常態化，但仍屬于短期的階段性工作，正如本文第一條所講到的，生態文明建設的可持續推進，還需要公眾的參與。2018年，生態環境部、住建部聯合發布通知，進一步做好全國環保設施和城市污水垃圾處理設施向公眾開放工作，明確細化了開放目標(詳情請點擊 生態環境部：進一步向公眾開放環保設施和城市污水垃圾處理設施)。

點評：

通過環保督察，諸多環境保護工作執行過程中的問題暴露出來，大量違規企業被點名，甚至處罰。值得關注的是，在環保督察過程中，一些環境治理企業的問題也較突出。如一些環保上市龍頭企業也在督察中因違規被點名或處罰。生態環境部環境與經濟政策研究中心主任、黨委書記吳舜澤在“2018(第十二屆)固廢戰略論壇”上談到，越是需要進行轉型升級的行業越歡迎環保嚴管，越是較早進行環保整治的行業越不受經濟社會形勢影響。比如玻璃、陶瓷、水泥等行業早期經歷過環保政策淬煉，在目前環保督察執法下基本沒有受影響，這些行業體會到環保是行業發展的能力建設。(詳情請點擊 吳舜澤：從環境產業角度看近期環境與經濟形勢的變與不變)

在鋼鐵行業，督察執法減少了低水平或者無效供給，為環境表現良好的企業騰出了空間，促進了鋼鐵行業內一些技術的提升。如鋼鐵之都邯鄲，E20正在幫助邯鄲市政府轉型，也取得了一定的成績，10月，在2018首屆邯鄲綠色發展論壇上，河北省環保廳給出了最新數據顯示，9月份，河北省11個設區市的空氣質量綜合指數均同比下降，但其中邯鄲市的下降幅度最高，同比下降51.4%。(詳情請點擊 生態環境部約談之后 邯鄲空氣質量改善率連續3月排名全省第一)

吳舜澤還表示，一些地方搭環保便車解決其他問題的現象也時有發生，容易在政策執行過程中出現執法擴大化和“一刀切”現象。為防止一些地方在督察進駐期間不分青紅皂白地實施集中停工停業停產行為，影響人民群眾正常生產生活，生態環境部專門研究制定《禁止環保“一刀切”工作意見》。

環保的常態化監管是常態，需要進行下去。當前，必須認識到經濟邁過非常規關口需要的陣痛和定力。環保不是造成經濟波動的主要因素。但環保政策效應疊加在宏觀經濟政策和資源等政策的分化影響之上，無形之中放大了小型企業、民營企業對環境保護負面評價， 這是造成環保政策經常“背鍋”的原因。當然，加強環境監管對經濟肯定有影響，但影響是局部的、個體的、短期的，是政策調控的方向。

政策建議：

第一、環保督察是在制度完善之前的一個必經過程，要強化環境治理工作長效機制的建立，如強化全面信息公開、環境監測的垂直管理以及發揮排污許可證的全過程管理作用等等。

第二、環保督察不能只以“察”為主，還要幫助地方政府和企業解決問題，而不僅僅是處罰。

第三、在督察過程中，還要關注，對于環保企業的公平對待，如不能把類似污水處理廠這樣的污染治理設施當成是督察的唯一目標，在責任上要有清晰的劃分。不能只監管易的而不管難的。具體可以參看下一條提到的行業熱議話題。

六、環境部明確表態 進水超標可作為出水超標免責理由，類似事件有望告別“羅生門”

事件：

由于進水超標導致出水超標的案例時有發生，2018年10月，新疆維吾爾自治區烏魯木齊市一起污水處理廠控告當地環保局罰款的案件，因為法院認為，原告西站污水處理廠未提供充分證據證明進水口污染物超標與出水口污染物超標之間存在因果聯系，污水處理廠敗訴!引發熱議。(詳情請點擊新疆一污水廠控告環保局罰款 法院：進水超標與出水超標無明確因果關系!)

對于進水超標導致出水超標的責任劃分問題，生態環境部水環境管理工作有關負責人張波給出了明確表態，他表示，新的《水污染防治法》要求工業企業必須先進行預處理，達到城市污水廠能夠接納的水平之后才可以入網，這其中體現出監督管理的問題。首先，工業企業和城市污水廠要簽訂委托處理合同，環保部門按照相關的法規標準和委托處理合同確定的濃度，加強對工業企業的監督。工業企業達標了，污水廠超標責任在城市污水處理廠;工業企業入網的水超標了，那責任在工業企業。(詳情請點擊 進水超標能否作為污水廠出水超標免責理由?環境部：能!)

同時，生態環境部發布的《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》中在“從輕處罰”條款中提到，排污單位有下列情形之一的，應當從輕處罰：及時報告異常情況或者超標情況的;主動采取措施消除或者減輕違法行為危害后果，且造成的環境影響程度較輕、影響范圍較小的;配合生態環境主管部門查處違法行為有立功表現的;違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

不僅環境部給了明確說法，全國范圍內多個省市也就此問題，做了細分和說明。如2018年11月，河北省住房和城鄉建設廳、河北省生態環境廳印發了關于《城鎮污水處理和城市黑臭水體整治專項行動方案》的通知，明確進水異常導致的出水超標應從輕或減免處罰(詳情請點擊 河北兩廳明確進水異常導致的出水超標應從輕或減免處罰)。

點評：

“進水超標導致出水超標”的問題，由于牽涉行政處罰，污水運營及管理過程中的責任厘清成為關注重點。

污水廠出水水質超標，一方面由于污水廠運營管理不善導致，但有時確因上游工業企業等超標排放，而間接導致的進水水質超標所引起。雖然污水處理企業已在加注成本力保出水達標，但有時受當期技術制約，而不能達到出水水質要求，從而受到環保處罰，亦或關聯增值稅返還，受到較大經濟損失。

張波在生態環境部4月例行新聞發布會上指出，由于工業企業不是直排、而是通過污水處理廠排放污水的，這就使得責任關系有時候變得比較復雜，所以各地的環保部門一定要會同住建部門明晰工業企業和城市污水廠的責任，按照委托處理合同所規定的數值和國家有關規定嚴格依法監管。

針對這一熱議話題，E20環境平臺舉辦了“規范監管趨嚴下，污水廠運營的痛點與風險”的主題沙龍(詳情請點擊 超標/調價/履約/運營 監管趨嚴下的污水廠四大痛點怎么破?)，現場多位專家也給出了明確的分析。其中，北京京都律師事務所合伙人劉敬霞律師指出，環保部門對出水超標進行行政處罰與進出超標要分開看。一方面，環保部門履行法定監管職責是看結果，只有出水超標了，就會依照環保法規對污水廠進行處罰，這是環保部門依法行政執法;但是，另一方面，對于進水超標，必須在特許經營協議或PPP合同中進行明確規定，實施機構有義務按合同約定提供符合進水指標的水，如果項目公司可證明確實是因為進水超標導致出水超標并因此受罰，實施機構應該按照合同約定承擔違約責任，包括對項目公司遭受的處罰予以補償。

在污水廠普遍提標(詳情請點擊：1、VI標準!浙江大幅度提高市政污水排放標準!2、上海超半數污水廠迎來提標改造 3、河北雄安新區：污水排放標準將提高至Ⅲ類水質標準)，且監管趨嚴的背景下，若污水廠進水超標問題得不到妥善解決，必然帶來污水廠出水超標風險加大，從而帶來企業的運營風險加大以及經濟損失。而導致此原因的根本在于對上游工業企業排入市政管網的污水管控疏忽，以及不同行政部門之間的管理出現矛盾，當然在一定程度上亦與企業的運營管控能力有關。因而加強對上游工業企業排入市政管網的污水監管，以及明晰進水超標從而導致污水廠出水超標的責任判定是當前解決此問題的關鍵所在。但值得注意的是，“進水超標如何判定”亦是需要解決的關鍵問題。

政策建議：

第一、“進水超標導致出水超標”依然是目前產業關注的熱點話題，問題的緩解和最終解決，除了從國家層面給予政策指導以外，還需要地方政府盡快出臺相應規范，進行責任厘清。環境監管部門不能把所有的板子打到治理企業身上，在責任上要有清晰的劃分。期待更多諸如河北省類似文件的出臺，也期待更多地方環保局能夠學習環境部的最新指示，明確處罰對象，對行業行為進行合規管理。

第二、對于城市排水管理，工業企業排放污水進入城市管網始終是管理上的問題。一方面要加強環保部門對此的監管。一方面加強工業企業的規范化管理，才能更好地解決根本問題。如果能很好解決類似問題，也將利于促進污泥處理等問題的解決。

七、國務院發文全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬，餐廚垃圾處理回歸正軌

事件：

非洲豬瘟疫事件，引發了社會的高度恐慌，研究表明，在我國發生的前21起非洲豬瘟疫情中，有62%的疫情與飼喂餐廚剩余物有關。這間接暴露了餐廚處理行業的問題。2018年10月，在國務院辦公廳印發的《國務院辦公廳關于進一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》中，明確提出，全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬，給“泔水豬”重重一擊。(詳情點擊國務院發文全面禁止餐廚剩余物飼喂生豬)

點評：

相對于此前禁止未經高溫處理的餐廚剩余物飼喂生豬的通知，《國務院辦公廳關于進一步做好非洲豬瘟防控工作的通知》進一步嚴控餐廚垃圾去向。

長期以來，我國餐廚垃圾處理不斷被詬病，“地溝油”、“泔水豬”等話題頻頻被曝光，給食品安全、豬瘟傳播、疫情防控帶來極大的威脅。究其原因，與政府監管的缺失密不可分，由于監管的不到位，大量未經妥善處理的餐飲垃圾流入“黑作坊”，或者拉運喂豬，黑色產業鏈猖獗，導致正規渠道收運較難。據E20研究院測算，2016年，我國餐廚垃圾合法收運處理率僅達到10%(以城市生活垃圾產生量為基準測算)。

毫無疑問，此次新政的加碼，在有效控制我國非洲豬瘟擴散的同時，也為久處困境的餐廚垃圾處理行業帶來了重大利好。E20研究院認為，“嚴堵”之下，龐大的餐廚剩余物勢必回歸正軌處置途徑，有效緩解了大量餐廚垃圾處理廠“收不到”、“吃不飽”的難題，進一步催生餐廚垃圾處理市場的春天，到“十三五”末期，我國餐廚垃圾將突破12000萬噸。同時，在垃圾分類的大趨勢下，其他有機垃圾(廚余、菜場垃圾及畜禽糞便、污泥等有機廢棄物協同處置)必然給整個有機垃圾處理處置帶來很大的想象空間。(詳情點擊：薛濤：合久必分、分久必合——垃圾分類下的固廢產業新格局)

但同時，應清醒認識到無論是上面提到的PPP項目重建設、輕運營到來的風險;還是政府重投資、輕管理，與餐廚垃圾曲折發展背后傳遞的總邏輯不謀而合。前幾年，國家發改委開展了5批共100個餐廚垃圾處理試點城市，在為餐廚垃圾處理打開市場局面的同時，由于地方政府對餐館企業管理沒到位、未嚴控收運環節，頂層結構搭建整體不足，導致試點效果差強人意和相關企業生存困難，不僅對餐廚行業帶來巨大的陣痛，也對未來環境類、尤其是固廢類行業“大快干”敲響了警鐘。

政策建議：

第一、加大執法力度，在鼓勵正規化處置、提高處理補貼的同時，對非法處置的“地下黨”加大監管力度，嚴查夜間私運餐廚垃圾、非法傾倒的行為。“亦疏亦堵”方可助力行業提速發展，令人深惡痛絕的“地溝油”、“泔水豬”問題，將得到改善。

第二、政府的缺位必然帶來整個行業的陣痛，政府應該真真正正的把自己的管理責任做到位，做好長效機制，單靠市場化也不能完全解決問題。在出臺餐廚垃圾管理辦法的同時，應將餐廚垃圾配套的收運管控設施、長效補貼運營機制，提到日程上來。對于設施缺乏的地區，凡是投資建設餐廚垃圾處置發電項目者，應鼓勵并優先給予財稅、信貸、用地等方面的支持，并同等條件下享受上網標桿電價、處理費等優惠政策。

八、2018黑臭水體專項整治督察：“黑臭反復”現象映射治理難點，“下藥”將更精準、有效

事件：

5月7日，生態環境部聯合住房城鄉建設部啟動2018年城市黑臭水體整治環境保護專項行動。5月-6月，督查組將分三批對全國36個重點城市和部分地級城市開展現場督查;現場督查工作結束后15個工作日內形成城市黑臭水體整治情況統計表和問題清單，實行“拉條掛賬，逐個銷號”式管理;9月-10月，對問題整改情況進行巡查，提出約談建議;10月-12月，對問題嚴重的城市人民政府進行約談，對約談后整改不力的城市，開展環境保護專項督察。(詳情點擊：2018黑臭水體專項整治行動啟動!首批涉及8省20城【附圖解】)

國家重大水專項為推動“水十條”目標的完成，解決黑臭水體治理問題，在2015年籌劃黑臭水體系統解決方案中心。中心掛靠在E20環境平臺，辦公室及展示中心設在上海，同時在昆山市周市鎮設有智能生態濕地示范基地。2018年12月18日，上海市水務局白廷輝局長帶隊赴解決方案中心進行考察和調研，肯定了上海市水環境的改善成果。(詳情請點擊 上海市水務局白廷輝局長一行考察黑臭水體系統解決方案中心)

上海市水務局白廷輝局長參觀國家重大水專項黑臭水體系統解決方案中心

點評：

本次專項行動，也是為了督促地方從根本上解決水體黑臭問題，確保2020年如期完成考核治理任務，從已公開的信息來看，我國黑臭水體治理取得了階段性的成果，但部分上報“已完工”的水體，整治效果并未達到要求，有的“黑臭現象沒有消除”，甚至出現返黑返臭的現象。以安徽蕪湖為例，在已完成整治的46條黑臭水體中，近三分之一共15條存在返黑返臭現象，其中有9條是因為大量污水入河所致。

我們分析原因如下：(1)地方政府對督察交辦問題整改工作重視不夠、調度督辦不力，相關部門責任落實不到位，導致整改任務流于形式，沒有達到預期效果。比如蕪湖黑臭被通報時，蕪湖市水利部門入河排污口排查不全面，大量生活廢水直排水體;住建部門控源截污、管網建設工作推進不力，黑臭水體整治成效不佳，返黑返臭多發;環保部門工作標準不高、要求不嚴，導致集中式飲用水水源地問題解決不徹底。

(2)黑臭的反彈，進一步凸顯控源截污、管網和面源治理等方面的短板，關于這點，不少業內專家都曾呼吁。在“2018(第十屆)上海水業熱點論壇”上，國家環境保護技術管理與評估工程技術中心主任、清華大學王凱軍指出，未來相當長一段時間內，城市面源污染控制將是水環境治理的重點方向之一，隨著環境法、地方責任凸顯，必然會考慮到城市面源的問題。(詳情點擊：王凱軍：產業發展趨勢的探討與面臨的瓶頸問題)

同時，這也是重建設輕管網的惡果，上海市城市建設設計研究總院(集團)有限公司總工唐建國指出，目前排水管道存在很多問題，排水管道的質量不提升，污水處理的效益就無法提升，消除城市水體黑臭就無望。(詳情點擊：唐建國：如何做好城市排水管網的提質增效)

還有排水體制混亂，合流分流說不清楚。中國城市規劃設計研究院水務院資源能源所所長、住房城鄉建設部海綿城市建設技術指導專家委員會委員王家卓認為：黑臭水體的罪魁禍首在于沒有控制的合流制污水雨天溢流，導致水污染。此外，還有不少分流制地區的雨污水混錯接嚴重，尤其是污水接入雨水管，導致旱天直接排放入河。(詳情點擊：王家卓：城市水環境治理的現狀、6個問題與10個發展方向)

(3)黑臭的反彈也與商業模式不清晰、財政支付能力下滑以及今年整體金融市場的收縮不無關系。E20研究院認為，PPP項目規范和調整，對社會資本的融資和PPP項目發起帶上“緊箍咒”，純政府付費和PFI工程不同程度受到影響，政府支付能力下滑、金融機構開始退縮，導致黑臭水體PPP項目夭折，無疑加大黑臭水體的治理難度。

當然，這不是說,PPP模式不合適黑臭水體治理，實際上PPP模式非常適合，但績效、邊界、規范化需重視。(詳情點擊：王家卓：PPP模式適合水環境治理)

(4)更重要的原因是我國水環境治理缺乏頂層設計、系統化治理，停留在頭疼醫頭、腳痛醫腳的階段。

諸多原因疊加，表明我國黑臭水體治理形勢不容樂觀，任重道遠!

政策建議：

第一、建立長效管理機制，河長、湖長要由黨政負責同志擔任，切實履行責任，加強對沿河排污單位的管理，嚴厲打擊偷排漏排，嚴格執法、嚴肅問責。同時還要組織做好日常巡河，加強運營維護，確保無反彈。

第二、制定城市黑臭水體治理部門責任清單、考核辦法，將考核結果作為領導干部綜合考核評價、干部獎懲的重要依據，對于在城市黑臭水體治理中表現突出的單位和個人，給予表揚和獎勵。

第三、黑臭治理經費應納入專項財政預算，并確保整治資金落實到位。

第四、城市黑臭水體治理，必須要按照流域，系統、統籌考慮，按照“控源截污、內源治理、生態修復、活水保質”的綜合技術路線重拳出擊，應從源頭解決雨污管道混接問題，減少徑流污染。在管網核查清除的基礎上，推進混錯接改造，同時應嚴控上游的工業企業、農業畜禽養殖等污染物非法排放,且應考慮短期達標和長期穩定持續改善的兼容性問題。

第五、目前而言，黑臭水體治理的資金來源于政府付費，因而在考核達標的基礎上，政府信用是當前長效運營的首要保障，對于政府的履約應有保障性政策。此外，黑臭水體治理是一個長期過程，因而維護經費的保障需要從頂層模式上予以考慮，例如引入EOD模式等，解決后期的運營維護資金問題。

九、習近平強調垃圾分類就是新時尚，固廢各領域市場迎來大升級

事件：

11月，習近平總書記在上海考察期間，強調垃圾分類工作就是新時尚!垃圾綜合處理需要全民參與，我關注著這件事。國家層面對垃圾分類工作的重視，以及政策給予的大力支持，間接帶動了垃圾分類市場的興起，由垃圾分類攪動的固廢市場迎來新的格局，多個細分領域開始逐步崛起。(詳情點擊：習近平：垃圾分類工作就是新時尚，我關注著這件事)

2018年，多個垃圾分類市場大單落地，年服務費超千萬的垃圾分類項目大量放出，合同總額“億元級”的項目也出現，如中聯環境中標的宜春市垃圾分類項目，投資金額達2.1371億元，可以稱得上是垃圾分類領域的超級大單，同時各地垃圾分類及資源化處理項目也在紛紛上馬(詳情點擊：1、布局垃圾分類，中聯環境斬獲江西宜春2.14億大單;2、11.24億/30年!大同市生活垃圾分類及資源化利用PPP項目資審結果出爐)

點評：

俗話說，天下大事，分久必合，合久必分，固廢行業亦是如此。

在2018首屆環衛一體化高峰論壇上，E20研究院固廢產業研究中心負責人潘功博士曾表示：在垃圾分類的影響下，固廢產業的格局正在發生劇變。從改革開放初期的混合收運、“以填埋為主”單一末端混合處理的萌芽期，到高速城鎮化時代的“以焚燒及填埋為主”的機遇期，現今我國的固廢產業已進入了分類收集、分類收運、“末端分類處理”的生態文明新時代。(詳情點擊：E20研究院潘功：垃圾分類下的固廢產業新格局)

在“合久必分”的大趨勢下，諸多細分類下的“新垃圾”迎來了各自的商機：

(1)作為美麗中國的“橋頭堡”，環衛市場空間正在加速釋放，合同金額超億元的訂單頻頻出現，近兩年受到社會資本的高度追捧。E20研究院認為：環衛行業蓬勃發展的很重要的原因在于，政府早已經形成一套非常穩健的財務安排，每年都會有固定的公共預算。在市場化后，將這些錢轉交給了社會資本，因此其項目安全性要大大好于河道治理等新型PPP---PFI類項目。(詳情點擊：1、環衛——“美麗中國”的橋頭堡;2、薛濤演講視頻：大環衛市場爆發元年看春秋列國格局)

保守估計，目前我國環衛行業市場化率僅為20%左右，距發達國家的60-70%尚有不小的差距，E20研究院認為，未來5-10年內，我國環衛市場化空間還將持續釋放。同時，大批項目上馬運營，也應提防環衛市場化項目的一些風險以及環衛改革過程中問題。(參考鏈接：【獨家深度】北環張農科：中國環衛市場化改革的問題與出路)。

(2)隨著垃圾分類的再度火熱，以及國家對“地溝油”、“泔水豬”監管的趨嚴，使得一度“尷尬”的廚余垃圾處理市場迎來火熱，具體可以參考上文。

(3)垃圾分類大背景下，催生大件垃圾、建筑垃圾、可回收垃圾等單獨處置的“春天”。以大件垃圾為例，11月，福州市首個大件垃圾PPP項目公開招標，東飛環境集團、福建省惠一建設工程有限公司/福州美佳環保資源開發有限公司組成的聯合體成中標社會資本方，開啟我國大件垃圾單獨處理的先河。(詳情點擊：首標落地，福州立起大件垃圾分類處理PPP里程碑)E20研究院認為，作為首個大件垃圾PPP項目，這一標訊打破了大件垃圾市場化的“零封”局面，并為大件垃圾處理市場的BOT補貼價格提供了重要參考。

總體看來，雖然我國垃圾分類推行的轟轟烈烈，但由于管理體制、法律法規、收運體系、費用補貼機制的不健全，我國垃圾分類推行了十幾年，成效并不明顯。

政策建議：

第一、系統性、完善的頂層設計必不可缺。從政府角度而言，垃圾分類工作需要一個完整的頂層設計，將前端分類、中端收運、資源回收利用、末端處置甚至于下游的產物去處進行系統化的規劃布局，才能形成完整的垃圾分類產業鏈條，有助于垃圾分類產業的健康發展;

第二、應盡快建立、完善良好的法律體系，為垃圾分類提供法規保障。在沒有法律的約束下，垃圾分類的日常管理將異常艱難，對于不進行分類甚至偷排亂倒的居民來講毫無違法成本，時間一長必將影響自覺堅持、遵守垃圾分類相應要求的居民對垃圾分類工作的信心;

第三、以價格機制為導向，建立健全垃圾分類收費體制。目前，我國垃圾分類主要靠行政手段在推動，應該以價格傳導機制，把垃圾分類動力層層傳遞給區縣、街道、社區、小區、物業以及居民身上，根據上文提到的垃圾分類與否(混合垃圾多收費、分類垃圾少收費)、距離遠近、收集頻率來確定居民的收費標準，以經濟杠桿促進源頭減量和垃圾分類工作。(詳情點擊：垃圾分類的根本出路在市場化改革)

十、中央一號文件再次點名“農村環境治理” ，農村環境治理問題突出但道路逐步清晰

事件：

2月4日，2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》正式發布。文件計劃將實施農村人居環境整治三年行動計劃，以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，穩步推進農村人居環境突出問題治理。2月5日，《農村人居環境整治三年行動方案》隨之發布，目標是到2020年，實現農村人居環境明顯改善、村莊環境基本干凈整潔有序、村民環境與健康意識普遍增強。(詳情點擊：1、中央發布“一號文件”：《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》;2、中辦國辦印發《農村人居環境整治三年行動方案》)

點評：

“十九大”明確了中國當前的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。農村發展提上日程，以一號文件和《農村人居環境整治三年行動方案》為起點，2018年《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》《關于加強制定地方農村生活污水處理排放標準的通知》以及各地的三年行動計劃等政策密集出臺，農村環境治理被空前關注、垃圾治理等走向法制化。

隨著下半年整體經濟下行，金融緊縮，因為農村環境治理依然沒有形成系統化模式、缺少指導性的標準規范并且財政投入依然不足，市場發展并不盡如人意，農村污水治理表現最為突出，花了大價錢建設起來的污水處理廠“曬太陽”，分析如下：

一是認識還沒有完全到位、缺乏系統考慮。一些地方對于農村生活污水是否有必要進行治理，在認識上還存在偏差。有的認為，農村地區經濟條件還比較差，農村生活污水排放強度不高，不需要投入太大精力;有的認為農村污水治理應重點治理污染重的地區，一般地區生活污水沒有必要治理，對農村污水治理如何布局和推進缺乏系統考慮。

二是農村生活污水治理排放標準不夠合理。一些地區，沒有理解國家關于因地制宜、差別化治理的目標要求，對污染問題不突出的村鎮也進行高標準設施建設，大大增加了前期建設投入和后期運營成本，導致一些污水處理設施建成后曬太陽，治理效果適得其反。(詳情點擊：王洪臣：實事求是制定農村污水處理排放標準)。2018年環境施治論壇上，中國人民大學環境學院副院長、中國人民大學低碳水環境技術研究中心主任王洪臣也指出，一個標準可能推動和促進一個行業的發展，但一個標準也可能把一個行業捆死，所以標準很關鍵。從我國的實際情況出發，全國沒有必要出臺一個統一的一刀切的農村污水治理考核標準。標準需要因地制宜，所以可能需要各個地區根據實際情況，來制定本地的考核標準，但切記跑偏了。(詳情請點擊 王洪臣：能簡單地天天正常運行著的，才是農村污水處理的主流技術)

三是中央財政引導不夠，沒有設立村鎮污水專項資金。現有的農村環境綜合整治資金中，用于村鎮生活污水處理費用偏少;補貼環節不合理，重建設輕運行，由于運行費用較高，沒有經費作保障，即便建立污水處理廠，也很難維持運行。

政策建議：

第一、加大補貼力度、設立專項資金。地方各級政府要統籌整合相關渠道資金，加大投入力度，切實保障污水處理設施運行經費，合理保障農村人居環境基礎設施建設和運行資金。

第二、差別化、因地制宜制定地方農村生活污水處理排放標準。對于人口少、居住分散、距離中心村和城鎮較遠的村莊，排放要求適當放寬。對于人口密度大、居住

相對集中的村莊，根據排水去向和水環境功能，確定執行標準和治理要求。